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台灣主張了什麼?

黃居正
2008/10/09 第655期
台灣從來沒有主張過自己是獨立的國家,雖然自己人在內部這麼認為,但是看在外國國際法學者的眼中,台灣人正透過民主選舉,將自己推向一個中國的模式裡。

清華大學科技法律研究所教授

一九七九年,James Crawford(克洛福,國際法學者)將他在國際法大師Ian Brownlie指導下完成的牛津大學法學博士論文《國際法下國家的成立》付梓,成就了這本首次具體化國家成立之國際法原則的鉅著。二○○六年發行的第二版,更擴充為八百七十頁。它是極少數非漢語系國際法學者於專書中另闢章節討論台灣法律地位的著作,所針對的問題又特別是攸關台灣國家定位的國際法原則,與台灣之法律地位有切身利害的政府官員、國際法學者與讀者,絕對有必要在第一時間裡了解。

擁有國家要件 卻不明白宣示

基本上,克洛福並未改變在第一版書中對台灣地位的觀點:他認為國家承認,固然並非國家成立的絕對必要條件。國家一旦能有效治理特定領土與人民,即使未獲其他國家的承認,亦不妨礙其成為一個國家。但是台灣卻偏偏就是國家承認與國家成立間必然關係的唯一例證。即使台灣在事實上已經滿足了除承認外其他一切國家成立的要件,卻因為台灣從不明白宣示自己是獨立的國家,以致世界各國也普遍不承認台灣是一個主權獨立的國家,所以她終究不是一個國家。

克洛福認為在一九四九年與一九七○年間,有兩個關鍵性的現實,足以左右關於台灣法律地位的最終合理推斷。那就是世界各國對「兩個交戰政府的承認」,以及「聯合國中國會籍」的問題。為何它們與台灣地位之結論息息相關?因為不論是在外交承認或是聯合國等國際組織的代表權爭奪戰中,海峽兩岸政府的態度都明白宣示了追求中國統一的意願。兩邊唯一的歧見僅在誰是合法代表中國的政府而已。

在一九七○年代,中華民國與中華人民共和國雖然各擁有邦交國,卻沒有任何國家同時承認「兩個中國政府」。一九七一年十月二十五日聯合國大會通過第二七五八號決議,驅逐中華民國代表,由中華人民共和國取代其中國席位。一九七九年中華民國的最重要邦交國美國也轉而承認中華人民共和國,自此以後,中華民國之邦交國都僅維持二十六國上下。克洛福認為這些都是影響台灣作為一個國家不可否認的現實。

憲法增修條款 自我限制主權

克洛福認為,過去關於台灣地位之論述,都將重點集中在「中國」是否取得台灣領土這個爭議上。但是他覺得真正關鍵問題在於兩岸政府都拒絕承認「兩個中國」。雖然「兩個中國」在國際法上的效果還在未定之天,不過如果真的有「另一個」國家存在於台灣,那麼「中國」是否取得台灣領土,就完全不重要了。也因為這種存在於兩岸政府間的「共識」,使得關於台灣是否為中國領土的問題,變成了討論「中華民國」是否僅是一個治理台灣的「中國代表」,而非獨立的主權這個問題。

一反過去非漢語系國際法學者對台灣政府立場簡略的論證,克洛福在第二版書中,逐字翻譯與推敲了近年來台灣政府所主張的「默認」之存在,並且得到結論:雖然台灣政府在一九九○年初大幅修改憲法,而且漸漸調整過去對台灣法律地位的主張,不過,這些作為與言論都不足以改變台灣屬於中國領土的法律地位。

被檢視的包括台灣於一九九○年所製訂的「中華民國憲法增修條款」。儘管多數論者認為透過增修條款,在台灣的「中華民國」政府等於是實質承認了中華人民共和國在中國大陸享有治權,同時也自我限制了主權行使的範圍。不過克洛福強調,由於增修條款並未明示與中華人民共和國分離的意圖,因此並無法藉以證明台灣是一主權獨立的國家。

克洛福認為,雖然憲法增修條款及法院實務都有意將台灣的治權(法律)自我限制在台灣及澎湖,但是增修條款與其子法並未將中國大陸視為外國,而是將中國區劃為「自由地區」與「大陸地區」。至於「台灣地區與大陸地區人民關係條例」對大陸地區人民之行為規範,也不像一個主權獨立國家通常規範外國人的形式。克洛福強調,固然台灣自一九九一年開始的一連串憲法改革,是逐步建構「台灣化」政府體制的過程,也是台灣邁向全面獨立的前提,可是仍不足以充分證明台灣是一個獨立的國家。

未能區隔中國 只是政治實體

在國際法上,兩個欠缺憲法紐帶的政治實體並不必然形成兩個國家。克洛福舉了賽浦路斯(由兩個政府(南部希臘族之賽浦路斯共和國與北部土耳其族之北賽浦路斯土耳其共和國)共存於單一領土上,且互不承認彼此之合法性)以及波士尼亞赫塞哥維納Bosnia-Herzegovina)(單一國家中存在兩個政治實體,二者間幾乎沒有憲法紐帶)為例,證明在國際法上,對於憲法的認同並不等於對國家之認同。

在結論中,克洛福再次強調台灣之所以不是一個獨立的國家,是因為台灣從未明白宣示獨立於中國之外,因此也沒有被承認與中國有所分別。台灣是一個處於內戰狀態之下的「地方性事實政府(local de facto govern ment)」迄今仍然沒有改變。(自願)作為一個權利義務能力有限的事實政府或政治實體,並非完全沒有從事國際活動的空間與效果,不過大多必須倚賴其他主權國家之行政與司法機制之妥協或諒解。

面對這種困境,「中華民國」政府一直非常努力以各式各樣的名稱參與國際組織與國際公約(例如 WTO或是國際漁業組織),但是克洛福也很替台灣擔心,繼續這樣下去,難道不會得到國際人格分裂症?透過克洛福的法律意見,我們看到了台灣政府最不想碰觸的兩個盲點:從不明白宣示台灣獨立,以及未曾以獨立台灣的國家身分尋求國際承認。這兩個不願意,使得台灣必須是「中國、台北」、「中華台北」、「台澎金馬獨立關稅領域(還是簡稱「中華台北」)!」但永遠就不曾,也不會是「台灣」。