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北京利用設處
實現兩岸同屬一國戰略
By 陳榮傑

《星期專訪》陳榮傑︰
北京利用設處 實現兩岸同屬一國戰略

記者鄒景雯╱專訪, 自由時報

馬總統的第二任期,積極推動兩岸在兩會架構下互設辦事處,行政院會通過的「大陸地區處理兩岸人民往來事務機構在台灣地區設立分支機構條例草案」並已送至立法院審議,前海基會秘書長陳榮傑受訪時指出,對北京而言,兩岸設處是實現「兩岸同屬一國」戰略工程之重要環節。兩岸一旦互設代表處,則攻守之勢已定。他強調,海基海協兩會架構已不合時宜,馬總統宣稱兩岸非國與國關係,則至少應以東、西德模式為上策。

北京認為設處時機已成熟

問:現在是否是兩岸設立辦事處的適當時機?

陳榮傑:馬英九最近多次表示,兩岸要儘速設立辦事處。事實上海基會成立之始,為了因應處理類似「千島湖」事件,曾試探性觸及設處議題。當時對方以時機未成熟回絕。但這次針對馬英九的發言,國台辦隨即表示:「海基會與海協會做為雙方分別授權的『民間團體』互設辦事機構是十分必要的。」昨非今是,原因值得深思。

一般觀察,馬英九處理本案的步調,流露內心的急迫。未見國內立法程序完成,即先確定設處時程,其中個人的歷史定位與北京壓力應是主要原因。過去兩年,先後拋出簽署以統一為指向之「和平協議」與「一國兩區 」的國家定位,導致輿論譁然!大陸逐漸感到不耐。後來馬英九經常掛在嘴邊的是兩岸「不是國與國的關係」,隱含「兩岸同屬中國」。目前設處對北京而言,是實現「兩岸同屬一國」戰略工程之重要環節。

問:這種急迫感,是否對台北與北京的設處談判造成了影響?

陳:設處問題,涉及主權與兩岸定位,有其高度政治性與敏感性。馬英九竟然避重就輕,強調設處的服務功能。北京則站在戰略的高點,利用設處推動「入島、入戶、入心」工作。兩者高下立見!

美國「胡佛研究所」最近曾以「形塑未來(Shaping the Future)」為文,闡述北京對於「台灣意識」日漸增長,排斥兩岸社會整合,反對兩岸終極統一,感到憂心。因此,亟欲利用設處從事系統性的草根工作,教育台灣人民,任何個人利益與職業生涯與兩岸關係息息相關,輔以實際行動,寄望贏得台灣民心,換取支持「兩岸同屬中國」的「和平發展」。

此一論調,證諸過去幾年,海協會與其他大陸訪問團,經常深入中南部農村、漁村、中小企業,與民眾席地而坐,泡茶談心,採購農、漁產品之事實,頗為寫實。

香港明報最近有篇專文,題為「兩岸互設代表處 攻守之勢已定」。強而有力點出兩岸設處之後,與二十年前海基會成立之時相較,攻勢與守勢必將易位。

將來北京代表處,挾其經濟能量、和平攻勢與公關操作,無疑將成為台灣媒體焦點,發揮政治功能。根據香港回歸經驗,各界菁英,政治人物與企業領袖為彰顯個人影響力,屆時勢將絡繹於途,排隊前往取得中國「政治簽證」與「經濟簽證」。反觀台灣一直強調事務性功能,兩者落差不難預期。

民間團體架構已不合時宜

問:這個問題似乎在辦事處的位階上格外凸顯,「兩會分支機構」是中國的命題,台灣應該努力哪些其他選項,而又不失務實?

陳:兩岸互設辦事處的位階,目前定位為「民間團體」的分支機構。回顧海基會成立的背景,係因當時政府堅持所謂「三不政策」:不接觸、不談判、不妥協。因此,設計「中介團體」充當白手套。二十年來,兩岸交流已經發生「情勢重大變遷」,三不政策已經蕩然無存,脫掉手套的時機已到,海基會可保留章程所訂的服務性與交流性功能,談判性功能應該回歸政府。

其實,目前的「民間團體」的架構,在國共合作扭曲的「九二共識」下,反而變為掩飾「兩岸同為一國」所面臨的「中央政府與地方政府」窘境的遮羞布。

最近,馬英九接受媒體訪問時公開表示,兩岸非國與國的關係,不能核發簽證,也沒有掛國旗問題。甚至表示,不掛國旗不是為討好大陸,而是「遵守中華民國憲法」。這種說法出自國家領導人,實在匪夷所思!其實,掛旗與不掛旗,大家可以討論。但是我們無法接受「憲法禁止在大陸掛國旗」之說詞。反之,大陸陳雲林來台,馬英九下令警察強制取締人民持用中華民國國旗歡迎,又如何圓其說法?

陸委會後來補充說明,這種安排就是「擱置」主權爭議,遵守九二共識。個人認為,幾十年來,兩岸主權爭議一直持續不停,何時曾經擱置?「九二共識」,如有「各自表述」的空間,應該各掛國旗,才能凸顯「各表」。

代表處位階應有其他選項

也有人認為,兩岸互設代表處,意謂雙方默認「一國兩府」的存在。主權沒有分裂,治權共同分享。東、西德早期雖然各自堅持唯一合法代表,一九七二年簽訂條約相互承認昔日德國之領域內(former Reich)存有兩個國家;東德把西德視為外國,西德不把東德視為外國。彼此派駐機構稱為「德意志聯邦共和國常駐代表團」與「德意志民主共和國常駐代表團」,名實相副,恰如其分。南、北韓不願意視對方為國家,但默認雙重承認與平行代表權。

馬英九所謂兩岸關係不是國與國的關係,果若如此,最少應該定位為「一國兩府」才能表述兩岸定位。代表機構名稱,應以東、西德之例為上選;其次中美建交過渡時期的「聯絡辦事處(Liaison office)」也勉強可以使用。聯絡辦事處是比較中性的名詞,沒有外交意涵。一九七三年,美國於北京設立「聯絡辦事處」以處理美國在中華人民共和國的利益,中華人民共和國在華府也設立對等機構,建交之後以大使館取代。

「業務活動」應明確立法

問:檢視行政院送到立法院的海協會設處草案內容,有哪些部分亟待補強?

陳:一般而言,憲法保留事項,不得以法律限制之;法律保留事項,不得以命令定之。不過依據大法官釋字第四四三號理由書,涉及公共利益之重大事項,應有法律或法律授權之命令。但其授權應符合「具體明確原則」。

本案比較有問題者為「業務活動」。由於雙方政經社會情勢不同,未來對於公署洽公須採「單一窗口」統一協調相關事宜,包括層級與人員,以利管理,否則情勢難免失控。例如,彼方人員到處走透透,如入無人之境;我方人員可能處處碰壁。

根據美國國會一項有關中國在美國的間諜活動報告(Cox Report),中國情報網路無所不在。兩岸設處,對中國而言,時機已經成熟,即將深入台灣基層,進入割喉之戰,所以,我們對於可能的間諜工作應有一套防範管理辦法。

另外,美國身為聯合國與若干國際組織的地主國,但仍對若干國家的外交官設有「旅行限制」。例如離開華府或紐約二十五哩須先取得許可。這種限制,通常針對間諜活動較多,或對美國具有敵意之國家,或基於反恐之考慮。

日本與俄羅斯具有外交關係,但因雙方未簽和約,彼此之間也有若干類似措施。俄羅斯駐日大使館有兩個大門,門外各有警車駐守,只要俄羅斯重要車輛出門,日本警車全程尾隨,無遠不至。

設處的功能應能保僑護僑

問:兩岸辦事處又該具備哪些具體功能才有成立之必要?程序應如何進行?

陳:就設處功能而言,馬英九曾表示,名稱不重要功能才重要。但一般而言,設處功能應該包括洽公、交涉、證照、保僑護僑(與僑民通訊聯絡、死亡與事故之通知、逮捕監禁羈押候審之通知與探視)。大陸法治環境不佳,公安紀律蕩然,上述保僑護僑工作之聯絡、通知、探視至關重要。

應簽「設處協議」為依據

兩岸互設代表處,除各方內部程序外,雙方應該簽署設處協議做為依據。設處案,依我方須先立法,但立法程序還沒啟動,兩會就先開始協商並達成共識,顯示執政者的傲慢,行政權凌霸立法權,踐踏民意。

記得ECFA簽署之後,依兩岸人民關係條例第五條之規定:「協議內容涉及法律之修正者,應送立法院審議。」但馬英九宣布,立委可以表示意見,不能修改。結果朝野立委吵架,十分鐘內立法院長議槌一敲,「通過!」一條都沒有討論。那一刻,立法院的靈魂已死!

兩岸議題,影響深遠,執政者要正面看待這種衝突,傾聽不同聲音,融入不同意見,始能累積社會基礎。法案草擬階段應該舉辦公聽會,以便集思廣益,希望政府務必審慎將事。

問:若中國不同意前述功能要求,您若是主事者,會怎麼做?

陳:前述所提設處所應具備的功能,都是基本要求,應該堅持,耐心說明。但用字可以調整,例如「保僑護僑」對方看了可能覺得刺眼。我要強調,一般談判彼此加碼要求,最後雙方讓步成案。不要因為恐懼而談判,面對談判絕對不能焦躁。欲速不達,古有明訓。