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建國之路 (2) -
台灣獨立的途徑
By 秀山明
原住民泰雅歌曲 by 依拜維吉

(作者秀山明為台灣國際法學會會員)

若要追求台灣獨立建立主權國家,必須講究合乎法理且現實上可行的方法。隨著台灣的本土化及民主化,主張台灣建立主權國家的聲浪日益高漲,但有鑑於台灣獨立面臨的國際現實,過去只以中華民國政府體制,先後提出「對等政治實體論」、「一國兩府論」、終止動員戡亂時期結束內戰狀態、以「中華民國在臺灣」名義意圖重返聯合國、表明「中華民國的統治範圍是臺、澎、金、馬」等,進而主張「一邊一國論」,並以台灣名義申請加入聯合國,逐漸改變其對中國關係的定位。雖然此種「分期付款」式獨立的做法不符台獨派的期待,但過去二十年逐步努力「去中國化」而重視台灣主體,亦對台灣步向真正的獨立建國奠下某些基礎。

然 而,第二次世界大戰以後,人民自決權已經確立,新國家獨立唯一的法理基礎就是:只有生活在這塊土地上的人民,才有權決定這塊土地的命運。人民有獨立建國的意志,就有權利建立屬於自己的新國家。基本上,國家獨立的法源是自決權,但自決未必是以公民投票為之。當人民採取公民投票方式行使自決權時,公民投票即與獨立直接相關,是達成獨立的重要程序。然而,國家有時是在自決獨立之後才進行公民投票,此時的公民投票是確認正統性及合法性的作法,並非獨立的直接法理基礎。

就法理而言,公民投票係指「公民」以其自身的直接「投票」做成決定,其範圍從國家獨立、領土歸屬、制定或複決憲法、加入國際組織、決 定國家政策到地方自治事宜,可說是包羅萬象。因此,公投法是有關公民投票事宜的國內法,其位階在憲法之下,其內容只能規範有關憲法層次公民投票的實施規定和授權地方自治團體依法實施公民投票的問題,所以公投法至多只是實施程序的法律依據,不是公民投票這種直接民權的法源。若未能釐清此點,即不能解決公民投
票在體制上製造的問題。

一般而言,公民投票依其法源可區分為國際法、憲法及地方自治法等層次,行使對象與範圍也各有不同。首先,涉及一國 主權、獨立或領土割讓等國際法問題的公民(plebiscite,又稱「人民投票」),其法源來自國際法,是一種超憲法的權利,有時在行使之際甚至連國家都尚未建立,當然無須依賴國內立法或入憲才能行使,且非任何國內法所能排除。其次,憲法層次的公民投票又稱為「國民投票(referendums)」,主要指由全體國民以投票決定有關憲法更動或全國性的法律、政策議題,通常規定於憲法條文中,是憲政體制內的一種正常制度,其實施是以全國為範圍。地方自治層次的公民投票(initiative,又稱為「住民投票」)則是地方自治團體的住民,以直接民主對專門實施於該地的法律或政策進行表決,通常以地方自治條例即可實施,但為確認其法律效力,一般亦於憲法或地方自治法等法律中加以規定。至於「諮詢性公投」由於不具法律效力,因
此實施顧慮較少,只是徵詢或了解全國民眾的意見,當然只要以行政命令規定實施方法即可。與台灣獨立建國相關的當然是源自國際法的超憲法權利的人民投票。

在 法國大革命以後,由於「人民主權」理論的提出,使歐洲有關領土的割讓或合併,常舉行公民投票聽取住民的意願。在二次世界大戰之後,許多歸屬不明或非自治領土(Non-Self-Governing Territories)、託管領土(Trust Territories)、保護領(ProtectTerritories)等所謂「依賴領土」,均先後在相關國家和聯合國託管理事會的監督下,以公民投票決定獨立或國家歸屬。1960年代以後,由於民族自決權的確立,使得此類分離獨立的事例更是快速增加;到二十世紀最後10年,此類公民投票之實施更是接踵而至,前蘇聯及南斯拉夫的公民投票;1995年加拿大魁北克尋求獨立公投;1999年由聯合國主導的東帝汶(East Timor)的公民投票,決定印尼撤軍讓東帝汶獨立。這種屬於國際法層次的公民投票根本無須國內法規定,此種公民投票完全可由政府審時度勢決定實施時機,各國的先例莫不如此。

對於公民投票與自決權的問題,可歸納出以下六點。(1)自決是獨立、領土變更等主權問題的處理原則,其權利性已於國 際法上獲得確立。(2)公民投票做為領土變更的合法性要件是國際法的要求,但尚未於國際法理論中予以確認,在國際習慣上並未一致,故其實施並非國際法的義務。(3)公民投票可以是自決的可能形式之一,但自決未必均以公民投票為之。(4)具有自決意義的公民投票,僅由直接相關的人民進行,而非由母國全體國民為之。(5)實施上項公民投票時,其議題必須經人民充分理解與討論,且在自由意志下以適當程序為之。(6)基於國際法的自決權而實施的公民投票,其結果當然具有法的拘束力。基本上,自決權的實現是以尊重人權的理念為基軸,因此在達成自決的過程中,必須反映當地人民真正的意思或願望,而國際社會已認為公民投票是國際法上實現人民權利的方式。

就此而言,關於台灣行使國際法層次的公民投票問題,必須指出三點值得注意的事項。第一、國際法層次的公 民投票毋須以國內法的規定為法源,反而是一國內部有時須為實施以國際法為法源的公民投票而制定實施程序。以1945年8月蒙古的公民投票為例,當時蒙古舉辦公民投票表明獨立意願,並無憲法或任何國內法的規定,仍得以條約等國際法法源為依據加以實施。事實上,英美加荷等國過去在各項國際會議,甚至在聯合國都曾有沙烏地阿拉伯等國提議:以台灣人民在聯合國監督下行使公民投票。1990年3月,美國眾議院亞太小組亦曾提案,強調「決定台灣前途時,應經過公民投票之有效民主方式,以尊重台灣住民的意願。」。職是之故,關於台灣歸屬問題的解決,在顧及尊重台灣人民意願的前提下,基於自決權而進行公民投票,是最能得到國際認定的和平表達途徑,而其根據毋須來自國內法,更遑論以國內法加以排除。

綜言之,因存在外力干涉或主張而使一地域之定位曖昧不明時,得 以公民投票確認其獨立的地位,此時公民投票的結果是其要求國家獨立的證據。就此意義而言,要確立台灣獨立於中國之外,即必須由全體台灣人民向國際社會表達此一意願,一旦依這種權利實施的公民投票做成決定,沒有任何強權、政府、黨派、團體或個人能夠加以剝奪或限制。台灣獨立的障礙不是中國,而是台灣內部未能達成堅決的建國意志,尋求任何歷史文件、條約或國際法理論的支持,都只能是強化信念的工具,而不是獨立建國的成功之道。如果人民沒有以行動表達獨立建國意志,單靠歷史文件、條約或國際法理論的主張,並不可能使一個國家達成獨立。